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Renforcer l’évaluation foncière à des fins fiscales à Dakar, Sénégal

Authors: par Justine Knebelmann & Victor Pouliquen
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Les taxes foncières offrent un potentiel important pour les villes en développement en Afrique, qui ont un réel besoin de revenus pour financer les services publics locaux et l’urbanisme durable.

En 2014, le Sénégal a adopté son plan de développement actuel, le « Plan Sénégal Émergent », avec pour objectif principal d’amener le pays au statut d’économie émergente à l’horizon 2035, la mobilisation des taxes foncières étant cruciale dans le contexte sénégalais.

Par conséquent, la modernisation du système de taxe foncière à Dakar, la capitale, pourrait avoir des effets positifs de grande envergure. Cependant, en Afrique subsaharienne, les taxes foncières représentent en moyenne 2% des recettes fiscales, contre environ 9% dans l’OCDE, et ce chiffre est encore plus bas pour le Sénégal, soit 0,3%.

Depuis 2017, nous avons noué un partenariat avec l’administration fiscale sénégalaise (Direction Générale des Impôts et Domaines -DGID) afin d’évaluer les obstacles de la taxation foncière et de développer un système amélioré d’administration de la taxe foncière. Tout au long de ce partenariat, nous avons découvert que la méthodologie utilisée pour évaluer la valeur foncière et, par conséquent, les obligations fiscales constituait une question cruciale qui devait être abordée pour une réforme efficace de la taxe foncière.

Explication de la sous-performance du système de taxe foncière de Dakar

Les propriétaires fonciers à Dakar sont soumis à une taxe annuelle, correspondant à cinq pour cent de la valeur locative de leurs propriétés — la valeur totale qui pourrait être réclamée par le propriétaire si la propriété était louée au prix du marché.

Bien que les recettes de la taxe foncière soient affectées aux budgets locaux au Sénégal, le cadre juridique est fixé au niveau national, et les activités d’évaluation et de collecte sont gérées par différentes agences du gouvernement central.

L’administration fiscale (DGID) est chargée d’établir et de mettre à jour le relevé cadastral, et le Trésor public se charge de percevoir les paiements. En théorie, les propriétaires fonciers sont censés faire des déclarations annuelles à l’administration fiscale, en indiquant la valeur de leurs propriétés, et, après la remise en main propre des notifications de paiement de taxe par le Trésor public, ils sont tenus de payer en personne dans un bureau de celui-ci.

Cependant, le système n’est pas assez performant.

En l’absence de déclarations spontanées de la part des propriétaires fonciers, l’administration est mandatée pour effectuer un travail de terrain et les agents doivent déterminer la valeur des propriétés en se basant sur des discussions avec les propriétaires et les locataires, et sur leur connaissance des valeurs du marché. Ce système peut être jugé discrétionnaire.

Ces opérations sur le terrain et les déclarations spontanées étant rares, non seulement le relevé cadastral est incomplet, mais les valeurs enregistrées sont également obsolètes. En dépit de la flambée des loyers du marché, les données administratives montrent que seulement 0,9% des valeurs foncières ont été actualisées à un moment donné entre 2016 et 2020.

Résultats de l’enquête auprès des propriétaires fonciers

En combinant des données fiscales, cadastrales et d’enquête pour 2474 propriétaires fonciers dans la région de Dakar, nous estimons que seulement 15% de toutes les parcelles de la région sont enregistrées sur le rôle d’imposition.

Dans les zones à potentiel fiscal étudiées, 16,8% des propriétaires ont payé la taxe foncière en 2018, et les recettes fiscales s’élèvent à 9% du potentiel fiscal. Soixante-quinze pour cent du montant total de l’impôt potentiel est perdu à cause des propriétaires fonciers qui ne paient pas du tout des taxes. Seize pour cent du potentiel fiscal est perdu parce que certains contribuables paient moins qu’ils ne le devraient sur la base de la valeur de leurs propriétés. Pour déterminer le potentiel fiscal, nous utilisons les valeurs foncières recueillies dans l’enquête, combinées à des informations provenant d’images satellites et d’une enquête d’experts immobiliers.

Notre analyse révèle également qu’il existe une part importante de contribuables qui ont été enregistrés dans le registre foncier à un moment donné, mais pour lesquels il n’y a pas eu de suivi continu dans le temps. Au total, 42% des propriétaires fonciers ont déjà payé la taxe foncière au moins une fois dans le passé.

À la question de savoir pourquoi ils n’ont pas payé, 86% des répondants avancent comme raison qu’ils n’ont pas reçu de notification de paiement de taxe (figure 1).

Figure 1 : Raisons du non-paiement de la taxe foncière telles que déclarées par les propriétaires fonciers.

Note : Enquête auprès des propriétaires fonciers réalisée en 2018 avec 2474 répondants. Cette question a été posée à tous les répondants qui ont déclaré ne pas avoir payé la taxe en 2018. Les répondants avaient le choix entre plusieurs réponses parmi celles répertoriées.

Qui est ciblé par la fiscalité ?

Nous n’avons pas trouvé de preuves que l’administration cible les propriétés dont la dette fiscale est plus élevée. Et ce, malgré le fait qu’au Sénégal, une réduction des taxes pour les propriétés occupées par leur propriétaire rend la taxe foncière légèrement progressive, sur le papier, ce qui signifie que les propriétaires fonciers de plus grande valeur devraient être confrontés à un taux d’imposition effectif plus élevé. En outre, il pourrait être logique pour une administration aux ressources limitées de concentrer ses efforts sur les propriétés de plus grande valeur.

Or, prises empiriquement, nos données montrent que la probabilité de payer la taxe n’augmente que modérément avec la valeur foncière. En utilisant les valeurs foncières, nous avons pu comparer la distribution de la charge fiscale avec celle qui serait observée en cas de conformité totale. Pour les valeurs foncières élevées, il est plus probable que la taxe payée soit inférieure à la taxe estimée calculée sur la base de la propriété.

En cas de faible application, la charge fiscale apparaît plus régressive que ce qui est prévu par le cadre juridique.

Ces insuffisances peuvent être attribuées à un ensemble de facteurs que le diagnostic a permis d’identifier, parmi lesquels le recours à un système déclaratif dans un contexte de faible éducation fiscale, l’absence d’un système d’adressage harmonisé, la sous-utilisation des identifiants uniques des propriétés ou des contribuables, des protocoles d’évaluation des propriétés sur le terrain, jugés trop complexes, et enfin, un partage insuffisant de l’information entre l’administration chargée des évaluations et de la gestion du relevé cadastral (l’Administration fiscale), et celle chargée de la distribution et du recouvrement des paiements (le Trésor public).

Introduction d’une nouvelle méthode d’évaluation

Cette situation a amené toutes les parties à s’accorder sur la pertinence d’introduire une méthode d’évaluation qui ne reposerait pas sur des déclarations spontanées ni sur le pouvoir discrétionnaire des agents, et qui serait également réalisable à grande échelle pour une administration aux ressources limitées.

Nous avons donc développé une méthode d’évaluation semi-automatisée, adaptée aux besoins du contexte sénégalais. Sur le plan conceptuel, cette méthode s’apparente à une approche d’évaluation de masse assistée par ordinateur (telle qu’elle existe en Afrique du Sud, par exemple), mais en s’efforçant de garder la formule d’évaluation simple, et en s’appuyant sur des caractéristiques de propriété facilement observables, conformément à la méthodologie par points actuellement testée dans d’autres villes africaines (Freetown) en partenariat avec l’Initiative pour la Taxe Foncière en Afrique. La méthode d’évaluation a été intégrée dans le nouveau logiciel de gestion des taxes foncières.

Pour établir une méthode d’évaluation simplifiée et semi-automatisée, il est important de réaliser les étapes suivantes, dont nous tirons des suggestions pour d’éventuels projets futurs ayant les mêmes objectifs : 

  • Évaluation des besoins par un travail qualitatif avec le personnel opérationnel, et vérification de la possibilité d’expérimenter une méthode d’évaluation semi-automatisée dans le cadre juridique actuel.
  • Identification des caractéristiques des propriétés jugées pertinentes par le bureau d’évaluation de l’administration fiscale et visibles de l’extérieur des propriétés. Les discussions avec les agents des services d’évaluation, le travail sur le terrain et les discussions avec des praticiens externes peuvent être utiles pour identifier les caractéristiques des propriétés spécifiques au contexte.
  • Mener des travaux SIG pour obtenir une cartographie cadastrale à jour et exploiter les informations de l’imagerie aérienne à haute résolution si elle est disponible. Dans notre cas, l’équipe de projet a numérisé les mesures de la surface bâtie à partir d’images de drone, car il s’agit d’une variable clé dans la formule d’évaluation.
  • Réalisation d’une enquête à grande échelle sur les propriétés pour recueillir des informations sur les valeurs locatives et les caractéristiques des propriétés. L’échantillonnage doit être soigneusement conçu afin de calibrer une formule d’évaluation pertinente.
  • Mener des travaux fondés sur des données pour calibrer une formule d’évaluation des propriétés : trouver l’équilibre entre précision statistique et complexité. Dans notre cas, la formule retenue est issue d’un modèle standard (régression linéaire multivariée) car les gains de précision liés à l’utilisation des derniers développements de la littérature statistique étaient limités, et ces spécifications étaient moins transparentes pour l’administration chargée de la mise en œuvre.

Implémentations futures

La méthode semi-automatisée est en cours d’expérimentation dans une série de quartiers dans la région de Dakar, tandis que la méthode d’évaluation précédente est utilisée dans d’autres quartiers. La comparaison des résultats de deux types de quartiers nous permettra de tirer des conclusions sur les avantages et les inconvénients du passage à une méthode semi-automatisée afin d’informer les décideurs politiques.

Non seulement cette méthode peut contribuer à financer des projets d’urbanisme indispensables, mais leur gestion par des systèmes modernisés peut également constituer une importante source d’information pour les autorités.

Ces démarches revêtent une grande importance dans le contexte sénégalais, car les récents développements juridiques ont accentué la décentralisation. En conséquence, les municipalités de tout le pays ont désormais de plus grandes responsabilités, notamment celle de financer un plus large éventail de services publics locaux et de contribuer à la collecte des recettes qui leur permettront de remplir cette responsabilité.

Une méthode semi-automatisée pourrait être la voie à suivre pour aider les villes sénégalaises à se développer de manière durable.

Justine Knebelmann
Justine Knebelmann est candidate au doctorat à l'École d'Economie de Paris. Elle sera associée postdoctorale J-PAL avec DigiFI au MIT à l'automne 2021. Justine étudie la capacité fiscale dans les pays en développement. Elle collabore étroitement avec les administrations fiscales en Afrique subsaharienne depuis 2015, et a géré un programme de numérisation des taxes foncières au Sénégal. Ses intérêts de recherche portent sur le développement, les finances publiques, l'histoire économique et l'économie urbaine.
Victor Pouliquen
Dr. Victor Pouliquen est chercheur postdoctoral en économie au Nuffield College et au département d'économie de l'université d'Oxford. Ses recherches portent sur les procédés par lesquels les politiques publiques affectent les institutions formelles et informelles dans les pays en développement.