Depuis quelques années, la légalisation du cannabis – d’abord à des fins médicales, puis de plus en plus à des fins récréatives – est devenue un sujet de discussion politique courant. L’on se demande, cependant, si la production légalisée de cannabis peut-elle devenir une nouvelle source de revenus pour les pays à revenu faible ou intermédiaire ?
Le Canada et une série d’États américains ont fait la une des journaux en lançant des initiatives de légalisation depuis le début des années 2010, et des projets de loi similaires sont actuellement à l’étude dans plusieurs pays du monde. Cette « nouvelle » industrie a connu une croissance rapide, et sa valeur actuelle est estimée à plus de 13 milliards de dollars pour les États-Unis seuls. Ce que l’on oublie très souvent dans ce contexte d’industries légalisées est que, pendant des décennies, la production de cannabis a constitué une part importante des exportations agricoles d’une série de pays à revenu faible ou intermédiaire (PRFI), tels que le Maroc, le Liban, l’Albanie, la Colombie, le Mexique, le Lesotho ou le Malawi – bien que le cannabis ait généralement été exporté illégalement.
Et pourtant, le nouveau marché légal a été initialement dominé par les pays développés. En effet, le plus grand exportateur légal de cannabis au monde en 2018 était le Royaume-Uni, avec une augmentation rapide de la production aux États-Unis et au Canada.
De ce fait, l’on a assisté ces dernières années à une augmentation du nombre de pays qui, auparavant, étaient surtout connus pour être des exportateurs illégaux, soit en train de légaliser la production et l’exportation de cannabis (Lesotho, Colombie), soit en passe de le faire (Maroc, Mexique). Dans un marché mondial en expansion, il est de plus en plus admis que la légalisation du cannabis est devenue une stratégie intéressante du point de vue de l’emploi et de la politique industrielle. Comme nous le soutenons ici, elle offre également un autre avantage potentiel pour les gouvernements des PRFI : la taxation.
Explorer la taxation du cannabis dans les PRFI
La plupart des juridictions qui ont légalisé le cannabis ont également commencé à percevoir des taxes sur sa production et sa vente. En 2018, l’État de Californie a perçu plus de 350 millions USD en taxes sur le cannabis, tandis que le Colorado et Washington ont pu collecter environ un pour cent de leurs recettes propres étatiques et locales grâce à la taxation du cannabis. Les méthodes de calcul et de perception varient, allant de pourcentages du prix de vente à des taxes en fonction de la teneur en THC du produit. Jusqu’à présent, la plupart des analyses du potentiel de la taxation du cannabis se sont concentrées sur les contextes de revenus élevés.
Cependant, il existe de bonnes raisons de penser que la taxation du cannabis peut présenter des avantages particuliers pour les autorités fiscales des PRFI. Le premier de ces avantages est le potentiel de revenus en soi.
Les recettes fiscales potentielles pour les PRFI qui ont historiquement produit de grandes quantités de cannabis pourraient être conséquentes, comme au Maroc, dont on estime la production annuelle à plus de 35 000 tonnes métriques. Une étude de faisabilité présentée par le ministre de l’Intérieur du Maroc a estimé le potentiel de revenu agricole net à 115 000 dirhams (environ 10 000 euros) par hectare. Si l’on considère que la légalisation élimine la « prime de risque » habituellement appliquée sur un marché illégal, il existe une marge importante pour des taux d’imposition élevés.
Du point de vue des PRFI, la facilité de mise en œuvre représente un autre avantage de la taxation du cannabis. Les pays qui ont commencé à légaliser la culture du cannabis, comme le Lesotho, l’Uruguay ou le Maroc, mettent en place des structures institutionnelles très réglementées, notamment des offices centraux de commercialisation, des systèmes de coopératives et des licences d’exportation limitées.
Ce cadre permet relativement et plus facilement d’évaluer les revenus des différents acteurs de l’industrie et d’extraire des taxes, ce qui devrait être facilité par le fait que la plus grande partie de la production de cannabis est probablement destinée à l’exportation. Lorsque la consommation est également légalisée dans le pays, la taxation du cannabis s’inscrit parfaitement dans un ensemble de « saintes taxes » de plus en plus populaire, comme les prélèvements sur l’alcool, le tabac ou le sucre. Leur popularité s’explique par leur capacité à contribuer à la réalisation d’objectifs de politique publique parallèles, à savoir augmenter les recettes des systèmes de santé publique et réduire la consommation de produits dangereux, ce qui améliore les résultats en matière de santé.
Les principaux défis de la taxation du cannabis
Pour tirer parti des avantages d’un marché légal du cannabis en pleine expansion, les PRFI doivent tenir compte d’une série de défis majeurs. Certains de ces problèmes majeurs sont les suivants :
- Dans un marché mondial légal du cannabis en expansion et concurrentiel, la légalisation de la production et de l’exportation de cannabis est une question de politique industrielle. Les premiers PRFI à se lancer dans l’aventure doivent concevoir une politique fiscale qui permette d’équilibrer les intérêts en matière de recettes nationales et les besoins d’investissements dans l’ensemble de la chaîne de valeur, afin de ne pas se laisser distancer par un marché mondial composé d’acteurs de plus en plus capitalisés. Bien que ce besoin puisse conduire certains PRFI à envisager de fournir des incitations fiscales à des acteurs particuliers de l’industrie, il convient d’examiner attentivement la manière dont celles-ci sont réparties le long de la chaîne de valeur, et de prendre en compte les dépenses fiscales existantes dans le secteur agricole, car ce dernier est généralement important et les deux sont susceptibles de se croiser.
- La production de cannabis est intimement liée aux questions de durabilité environnementale et sociale. Dans les régions où le cannabis est cultivé de manière plus traditionnelle, l’introduction de nouvelles variétés de cannabis a eu des répercussions sur les réserves de sol et d’eau. Les communautés agricoles qui dépendent depuis longtemps de la culture du cannabis pour leur subsistance ne bénéficieront pas naturellement de la légalisation – leur rôle dans un nouveau marché et vis-à-vis d’acteurs plus fortement capitalisés est directement déterminé par la conception du marché nouvellement légalisé. La politique fiscale a un rôle essentiel à jouer à ce niveau, car les droits de licence et les taux d’imposition peuvent représenter un obstacle important pour les acteurs nationaux, de sorte que les autorités fiscales pourraient vouloir se concentrer sur les étapes plus rentables et à forte intensité de capital de la chaîne de valeur.
- Certes, la légalisation de la production de cannabis crée un nouveau canal légal pour la vente et l’exportation, mais c’est une erreur de penser que les marchés illégaux disparaîtront. Les acteurs qui ont traditionnellement profité des marchés illégaux, tels que les contrebandiers ou les membres des forces de sécurité, pourraient chercher des occasions de s’insérer dans la chaîne de valeur légale. Dans le même temps, les chaînes de valeur illégales peuvent persister si elles représentent une option plus rentable pour les producteurs ou les exportateurs, ou si les producteurs peuvent être contraints de continuer à approvisionner les marchés noirs. Il convient donc que la conception de nouveaux canaux de production légaux et les politiques fiscales respectives tiennent compte de ces évolutions.
De la nécessité de nouvelles recherches
De nouvelles recherches axées sur les politiques sont nécessaires et peuvent aider les PRFI et les autorités fiscales à relever ces défis et à rendre la taxation du cannabis efficace, équitable, et favorable au développement. Étant donné la nature récente de nombreux processus de légalisation et l’accent disproportionné mis sur les États-Unis et le Canada, les recherches axées sur les politiques qui traitent des défis des PRFI dans ce contexte sont actuellement rares.
Les nouvelles recherches sur la taxation du cannabis dans les PRFI peuvent bénéficier d’une coopération étroite entre des domaines de recherche souvent déconnectés, de la taxation à la politique industrielle en passant par les études sur les économies informelles et illégales. Le Centre International pour la Fiscalité et le Développement est impatient d’explorer de nouveaux domaines de recherche, de nouvelles questions et de nouveaux partenariats dans ce domaine en plein essor.
