Le gouvernement du président ghanéen John Mahama a présenté le mois dernier son budget 2025 tant attendu. Dans ce document, le ministre des Finances Cassiel Ato Forson expose son plan de financement des promesses électorales, notamment la stratégie phare « Économie 24 heures sur 24 » et la politique de « gratuité des frais de scolarité ». Le budget prévoit la suppression de plusieurs taxes impopulaires introduites par le gouvernement précédent, telles que la taxe sur les transferts électroniques (« E-levy »), la taxe Covid-19, la TVA sur certaines catégories et la taxe sur les paris.
La décision du Ghana s’inscrit dans une tendance régionale plus large. Le Malawi et la Tanzanie ont également rencontré des difficultés dans l’application des taxes numériques, qui ont finalement été revues à la baisse. Plus récemment, les gouvernements sud-africain et kenyan ont également supprimé ou réduit des mesures fiscales controversées en réponse à la pression publique et aux préoccupations économiques.
Certaines des taxes supprimées avaient été introduites dans le cadre du programme « Ghana beyond Aid » (Le Ghana au-delà de l’aide) du gouvernement du Nouveau Parti patriotique (NPP), qui visait à réduire la dépendance vis-à-vis des bailleurs de fonds étrangers grâce à une mobilisation accrue des recettes intérieures, à la diversification économique et à la modernisation de l’agriculture. La taxe électronique, qui imposait une taxe de 1,5 % sur les transferts d’argent mobile, était très impopulaire et considérée comme régressive, car elle touchait de manière disproportionnée les Ghanéens à faibles revenus qui utilisaient l’argent mobile dans l’économie informelle. Le gouvernement a également augmenté le taux normal de TVA de 12,5 % à 15 %. Bien que ces taxes aient été impopulaires, elles ont permis au gouvernement de générer des recettes indispensables et d’élargir son assiette fiscale, en particulier dans le contexte post-pandémique où le pays peinait à rembourser sa dette galopante, en raison notamment de l’inflation croissante et de la dépréciation de la monnaie. Selon une estimation, la taxe électronique représentait environ 1,06 % des recettes fiscales totales perçues en 2023, soit moins que ce qui était initialement prévu, mais néanmoins une source importante.
Le difficile exercice d’équilibre du gouvernement
Cependant, aucun gouvernement ne peut avoir le beurre et l’argent du beurre. En supprimant ces taxes, le gouvernement est confronté à une crise de la dette imminente. Un montant total de 8,7 milliards de dollars à rembourser d’ici 2028, un ratio dette/PIB en constante augmentation et l’intervention du FMI imposent des conditions explicites sur la manière dont le gouvernement doit gérer ses finances publiques. Dès lors, le gouvernement de Mahama se trouve dans une position difficile alors qu’il tente de trouver d’autres sources de revenus pour remplacer les recettes perdues suite à la suppression des taxes.
Cependant, comme les dirigeants du monde entier l’ont désormais compris, la gestion de la dette du pays et l’augmentation des recettes constituent un défi politique difficile à relever. Les figures de l’opposition et les groupes industriels ont averti que la suppression des taxes risquait de compromettre les objectifs de recettes fiscales et ne devait pas servir à justifier l’augmentation d’autres taxes. Les électeurs, souvent lassés par le coût élevé de la vie et la stagnation de la croissance économique, sont peu enclins à accepter de nouvelles taxes et des réductions des dépenses. Certains dirigeants pourraient donc être tentés d’utiliser des stratégies rhétoriques telles que des appels nationalistes pour promouvoir les réformes budgétaires, tandis que d’autres pourraient opter pour une approche plus transparente et présenter d’emblée les difficultés à court terme liées aux réformes.
Une étude expérimentale en ligne que j’ai menée l’année dernière auprès de 1 041 citoyens ghanéens de tout le pays s’est penchée sur ces stratégies.
La transparence, et non la rhétorique, est la meilleure stratégie à long terme du gouvernement en matière de réformes fiscales.
Mon étude montre que la transparence sur les coûts des réformes incite les électeurs à les soutenir davantage. Cela vaut aussi bien pour les augmentations d’impôts (comme la TVA) que pour les nouveaux impôts (comme la taxe électronique). Plutôt que de s’appuyer sur des discours nationalistes généraux qui masquent les véritables implications fiscales, fournir des informations transparentes sur les coûts associés aux réformes fiscales peut aider à expliquer leur nécessité et leurs avantages, favorisant ainsi le soutien, la confiance et l’adhésion du public. Les électeurs qui reçoivent des informations détaillées sur les coûts peuvent percevoir la politique comme plus crédible et considérer les sacrifices comme des investissements justifiés pour l’avenir du pays. Cette conclusion est conforme à une étude de l’Afrobaromètre de 2021 indiquant que les Ghanéens étaient prêts à payer plus d’impôts pour le développement national, mais souhaitaient une plus grande transparence en matière d’impôts et de dépenses. L’importance de la transparence pour renforcer la confiance et le soutien du public à l’égard des réformes fiscales a été reprise par le FMI. D’autres recherches menées par l’ICTD donnent à penser également que la transparence fiscale nécessite non seulement des informations accessibles, mais aussi des informations pertinentes pour la vie quotidienne et les priorités des contribuables. Or, la sensibilisation des contribuables fait cruellement défaut dans de nombreuses régions d’Afrique.
La partisanerie n’explique pas non plus le soutien à une politique
Des recherches antérieures montrent que la partisanerie peut fausser les perceptions économiques, car les partisans attribuent de manière sélective les blâmes et les mérites selon un raisonnement motivé lorsqu’ils sont confrontés à des faits économiques. Pourtant, mes conclusions permettent de supposer que l’exposition à un cadre nationaliste ou à des informations sur les coûts n’a pas modifié de manière significative le soutien aux différents partis. Cela peut s’expliquer par le fait que ces stratégies fonctionnent de manière similaire au-delà des clivages partisans, ou parce que la réforme fiscale, lorsqu’elle est clairement expliquée, trouve un écho au-delà de l’affiliation partisane.
Étant donné que le programme Ghana Beyond Aid (GhBA), présenté par le président Nana Addo Dankwa Akufo-Addo, faisait partie de la vision économique du gouvernement du NPP et était présenté comme tel, j’ai cherché à savoir si les effets positifs de la communication d’informations sur les coûts sur le soutien se concentraient uniquement parmi les partisans du NPP. Je n’ai constaté aucun effet de ce type. La présentation de ces politiques d’austérité (augmentations d’impôts, hausses temporaires des prix dues à la substitution des importations) à travers un discours nationaliste ou avec des informations détaillées sur les coûts n’a pas accru de manière disproportionnée le soutien parmi les partisans du NPP. L’effet que j’ai constaté en matière de transparence des coûts transcende les clivages politiques. Les partisans du Congrès démocratique national (NDC), du NPP et des partis tiers ou indécis ont tous réagi favorablement aux informations sur les coûts.
Les électeurs moins instruits sont particulièrement vulnérables aux discours populistes sur les réformes fiscales.
Comme le montre le graphique ci-dessous, je constate que le discours nationaliste autour du GhBA est particulièrement efficace pour rallier le soutien des électeurs moins instruits de mon échantillon en faveur des taxes et des augmentations temporaires des prix. Ces électeurs étaient plus enclins à soutenir ces politiques lorsqu’elles étaient présentées sous un angle nationaliste plutôt que sous une forme plus directe. En revanche, les électeurs plus instruits ont tendance à se montrer plus sceptiques à l’égard du discours du gouvernement.
Cela dit, j’ai également constaté que le fait de combiner un discours nationaliste avec des informations sur les coûts suscite une inquiétude économique quant à l’avenir chez les citoyens moins instruits. Ainsi, si les stratégies rhétoriques peuvent mobiliser cette catégorie de contribuables, leur insécurité économique accrue peut se retourner contre les dirigeants en place, en particulier lorsqu’une grande partie de la population a un niveau d’instruction relativement faible.
Le passé est une source d’enseignements pour le présent
L’histoire politique du Ghana illustre l’utilisation de stratégies rhétoriques et d’une campagne de sensibilisation du public détaillée pour minimiser l’opposition et introduire des réformes fiscales ambitieuses à différentes époques. Au cours des années 1980 et au début des années 1990, sous le régime militaire du général Jerry Rawlings, les ajustements structurels et les réformes de relance économique ont été vendus au nom du populisme nationaliste. À l’époque, le Ghana avait lancé le Programme de relance économique (ERP) qui imposait des réductions des dépenses budgétaires afin de réduire le déficit budgétaire, une dévaluation de la monnaie pour stimuler les exportations et des suppressions d’emplois dans le secteur public.
Lors de l’annonce des réformes, Rawlings a souligné que les priorités des agriculteurs avaient été négligées, présentant la dévaluation comme une politique nationaliste visant à réduire la « dépendance psychologique du Ghana vis-à-vis des importations étrangères » et à soutenir les producteurs nationaux. Les spécialistes de l’économie politique du Ghana ont salué le gouvernement de Rawlings pour avoir su trouver un équilibre entre nationalisme populiste et réformes libérales. Cela ne signifie pas pour autant que ces réformes n’ont rencontré aucune opposition. Néanmoins, la combinaison d’un discours populiste nationaliste, de mesures répressives autoritaires et du soutien des bailleurs de fonds internationaux a permis la mise en œuvre des réformes structurelles.
Cependant, après la transition démocratique du Ghana, les limites de la rhétorique populiste dans une société démocratique sont devenues de plus en plus évidentes. Le gouvernement de Rawlings a tenté d’introduire une TVA en 1995, mais s’est heurté à une forte opposition publique et à des manifestations à grande échelle. Elle n’a été réintroduite avec succès qu’en 1998, après une campagne de sensibilisation du public de grande envergure qui a fourni aux citoyens des informations détaillées sur les coûts par le biais de séminaires, de campagnes médiatiques et d’un engagement du gouvernement auprès des associations de commerçants. Dans son livre, Wilson Prichard note que cette négociation fiscale directe sur la TVA au Ghana a conduit à un renforcement de la responsabilité démocratique dans la Quatrième République du pays.
En dernière analyse, la responsabilité publique est plus marquée dans un système démocratique. Le meilleur moyen pour le gouvernement de mettre en œuvre des réformes fiscales est de communiquer clairement leurs coûts et leurs avantages à la population. Les résultats de mon étude semblent indiquer que cela vaut autant pour les politiques fiscales d’aujourd’hui que pour celles des années 1990.
